SISTEMA DE ACESSO AO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

Por: Damares Medina [1]

Assim como a Constituição é um projeto aberto[2], o STF está em constante realização constitucional. O desenho institucional e o funcionamento de uma suprema corte não é um dado fixo ou imutável, pelo contrário, estamos diante de um fato histórico, em constante construção e por cada geração.

Os desafios do Supremo são, em grande medida, os desafios de nossa Constituição e de seu projeto de permanente realização possível, conjugando os imperativos da adaptação necessária sem comprometimento da perenidade de seu projeto essencial. O atual sistema de acesso ao STF é um reflexo de nossa realidade jurídico, política, econômica e social, daí a relevância de se observar atentamente como a sociedade vem expressando essa realidade por intermédio de seus acessos ao STF.

Como é vedado ao tribunal agir de ofício, o exercício da jurisdição constitucional é uma função (dependente e responsiva) do impulso processual da sociedade e de seus atores jurisdicionais, o que chamamos de acesso ao tribunal (input). Esse acesso se dá por intermédio de um complexo sistema de ações e recursos de natureza ordinária e extraordinária, que se distribuem, atualmente, em 42 classes processuais[3].

Segundo dados do STF, entre 1940 e 2014, 2.154.250 processos foram protocolados[4]e 2.231.097 julgamentos foram proferidos [5] pelo tribunal, por intermédio de seus 11 ministros. O movimento de acesso ao tribunal, ao longo do tempo, pode ser visualizado no gráfico abaixo:
Processos Protocolados STF

O gráfico acima indica que o movimento de acesso ao STF sempre foi crescente, não obstante possamos observar períodos de grande euforia (picos de acesso) e alguns pontos de retração (diminuição no acesso).

Observa-se, de igual modo, a variabilidade na taxa de acesso ao tribunal, como é de se esperar, dada a sua correlação com os múltiplos fatores que a influenciam. Para identificar fenômenos relevantes no acesso ao STF, calculamos o intervalo no qual se espera a variabilidade do número de acessos, conforme o gráfico abaixo:

Processos protocolados variação

 

Verificamos que há sete eventos fora do que seria considerado o intervalo de confiança da variabilidade percentual no número de acessos, três deles representam as mais significativas retrações em 1946, 1989 e 2003. Via inversa, quando observamos a proporcionalidade da variação, temos quatro grandes picos de ampliação no acesso em 1992, 1998, 2000 e 2002.

Para facilitar a visualização do movimento de acesso ao tribunal, utilizamos uma lupa e observamos os períodos de 20 em 20 anos, principiando pelas décadas de 40 e 50:

Protocolados

Em 1945 houve um aumento significativo no acesso que ultrapassa a casa dos 3 mil processos, seguido de uma abrupta queda em 1946, que marca a primeira retração significativa observada, já que fora do intervalo de confiança. O crescimento é retomado a partir de 1947, até alcançar novamente a casa dos 3 mil processos/ano em 1949, número que se manteve crescente até 1952.

A partir de então, o número de acesso começa crescer progressivamente, passando de 4.903 em 1953 para 7.114 em 1958. Em 1959 observamos a queda do acesso para 6.470 processos/ano. Já no ano seguinte, 1960, o crescimento é retomado e se mantém até 1964. O ano de 1965 foi retrativo, até 1966, seguido de uma retomada no aumento no acesso no biênio de 1967 e 1968, conforme o gráfico abaixo:

Processos Protocolados

Verifica-se que o período compreendido entre 1960 e 1979 foi o mais estável no acesso ao STF, com o destaque para a retração de 1969, que se estendeu nos dois anos seguintes, agudizando em 1971, quando o número de processos protocolados cai para 5.921, retrocedendo ao padrão de 1955, há 15 anos atrás.

A partir de 1972 o número de acessos ao STF volta a crescer, alcançando a marca de 8.775 protocolos em 1975. Em 1976 observamos uma retração no acesso ao tribunal, que cai para 6.877 processos protocolados. Entretanto, o ano seguinte, de 1977, marca o início da fase de expansão progressiva no acesso ao STF, que se acentua a partir de 1981. Vejamos:

Captura de Tela 2015-11-05 às 18.34.47

Em 1981 foram 9.555 processos protocolados, passando para 12.494 em 1981 e 13.648 em 1982. A partir de 1983 o ritmo de expansão no acesso passa a ser de 2 mil processos ao ano, sendo que em 1986 o acesso ao tribunal foi de 22.514 processos.

Se desde a década de 40 o acesso ao STF foi crescente, mas relativamente estável nas décadas de 60 e 70, podemos concluir que a década de 80 marca o início de um crescimento exponencial no acesso. Seria já o prenúncio de uma crise numérica que se manifestaria mais adiante?

No ano que antecedeu a promulgação da Constituição Federal, 1987 houve uma diminuição no acesso, que retrocedeu para os 20.430 processos protocolados. Entretanto, já estávamos na casa dos 22 mil processos protocolados ao ano, o que diminui a expressividade da queda.

No ano da promulgação da Constituição de 1988 o acesso volta a subir para 21.328 processos protocolados, mas no ano imediatamente seguinte, 1989, ele sofre a segunda mais significativa retração, caindopara 14.721, voltando ao padrão de acesso de cinco anos atrás, 1983.

A partir de 1989 observa-se uma instabilidade no acesso ao STF, que passa a sofrer grandes variações, já alcançando o número de 18.564 em 1990.

Em 1992 temos a primeira explosão de acessos, em um aumento de 48,86% com relação ao não anterior, apenas superada pela expansão de 54,03% do ano 2000. Se em 1991 tínhamos 18.438 processos protocolados no STF, em 1992 esse número sobre para 27.447.

Ainda que a partir de 1992 tenha havido períodos de retração no acesso ao STF (em especial uma grande depressão em 2003), essa queda nunca mais foi suficientemente sustentável para conter o assombroso e exponencial aumento da carga de processos do tribunal. O crescimento no acesso ao STF parecia fora de controle, ano após anos, os números escalavam 20/30 mil acessos, alcançando 68.369 em 1999. Mas o quadro se agravaria ainda mais.

Se a década de 80 marcou o início do aumento exponencial no acesso ao STF, a década de 90 marca a explosão desse acesso, em um processo que não apenas cresceu, mas se agudizou profundamente nos anos 2000.

Em 2000 o tribunal viu-se refém de um impulso externo que indicava 105.307 processos protocolados no ano, sendo que em 2002 esse número alcançou o recorde de 160.453 protocolos. O quadro exigia medidas extremas, de forma a estancar a descontrolada escalada no acesso. É o que se observa no gráfico abaixo:


Captura de Tela 2015-11-05 às 18.36.34

Em 2003 observamos A MAIOR RETRAÇÃO na série de acessos ao STF,que reduziu o número de protocolos para 87.186[6], em movimento de queda que durou apenas dois anos. Em 2005 os números voltaram a subir alcançando 127.535 processos protocolados em 2006.

O ano de 2007 marca a incorporação da repercussão geral, no processo decisório do STF, bem como o início de uma duradoura fase retrativa de quatro anosno movimento de acesso ao STF. Essa queda manteve-se sustentável até 2011, ano no qual foi registrado o menor índice de acesso ao STF, desde 1998, mas ainda assim assustadores 64.018 processos protocolados.

Infelizmente, a partir de 2012 o acesso volta a aumentar, e em ritmo acelerado, alcançando 79.934 processos protocolados em 2014, patamar próximo ao final da década de 90. O que pode ser um indicativo do esgotamento do efeito restritivo da repercussão geral.

Os elementos empíricos indicam um fenômeno, que não é recente[7], designado pela literatura de crise numérica. No exame das múltiplas origens da crise numérica[8], os elementosempíricos apontam para uma possível correlação entre o processo de redemocratização (anos 80) e a coletivização de demandas (anos 90 e 2000) e o aumento no número de acessos ao tribunal e, consequentemente, com a crise do sistema de acesso ao STF.

Veremos adiante que o STF tem reagido a essa crise de acesso respondendo com o aumento crescente do número de julgamentos (outputs), mas antes disso, como se manifestou essa escalada no acesso, consideradas as classes processuais do STF? É sob essa indagação que o tópico subsequente pretende lançar luzes.

O acesso ao STF e suas múltiplas feições:

Como o sistema de acesso ao STF é composto por diversas classes de recursos e ações constitucionais, procuramos investigar em que medida cada uma dessas classes processuais contribuiu para o comportamento do sistema como um todo[9]. Nesse exame individualizado de cada classe processual analisamos todo o período compreendido entre 1990-2015[10].

Quando observamos mais de perto o comportamento do sistema de acesso ao STF, verificamos que cada classe processual apresenta um comportamento específico no decorrer do período analisado, contribuindo diferenciadamente para o aumento no acesso ao STF.

O controle incidental de constitucionalidade, representado pelas três classes processuais do Recurso Extraordinário (RE), do Agravo de Instrumento (AI), e do Recurso Extraordinário com Agravo (ARE), corresponde a 91,19% do total dos processos distribuídos no tribunal, entre 1990 e 2015.

Todas as demais classes representam 8,81% do total de processos protocolados no STF. Nesse pequeno universo, apenas sete classes concentram mais de 80% dos processos. Tratam-se das Habeas Corpus, da Reclamação Constitucional, do Mandado de Segurança, do Mandado de Injunção, da Ação Direta de Inconstitucionalidade, da Petição e do Recurso Ordinário em Habeas Corpus.

Logo, ao analisarmos as 10 classes processuais acima citadas, estaremos analisando 98,58% de todos os processos distribuídos no STF entre 1940 e 2015.

Procuramos investigar, por fim, quais os efeitos da repercussão geral no sistema de acesso ao STF, considerada a circularidade reflexiva deste e a efetiva incorporação do requisito no processo decisório do STF no segundo semestre de 2007. Para tanto, adotamos um recorte temporal comparativo entre 1990-2007 e 2008-2015, em busca de alterações no comportamento de acesso de cada classe processual. Acreditamos que esse discrímem poderá nos oferecer elementos empíricos acerca do funcionamento do sistema de acesso ao STF.

[1]Advogada, Doutora em Direito e professora de Direito Constitucional.

[2ZAGREBELSKY, Gustavo.El Derecho Dúctil. Madrid: Trotta, 1999, p. 14-15.

[3Informações disponíveis em:http://www.stf.jus.br/portal/processo/listarClasse.asp?numero= , acesso de 23-jun.-2015.

[4Para analisar os números de acesso em geral, sem individualiza-los por classe, optamos por utilizar os dados dos processos protocolados. Como em algumas classes os processos não chegam a ser distribuídos (seja por serem de competência da Presidência seja por serem manifestamente incabíveis, nos casos dos RE, ARE e AI), a utilização dos processos distribuídos nessa análise geral poderia mascarar o acesso ao tribunal. STF – informações disponíveis em:http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=estatistica&pagina=movimentoProcessual, acesso de 26-jun.-2015.

[5Vale ressaltar que um mesmo processo pode ter mais de um julgamento, sejam medidas liminares, juízo de admissibilidade e os recursos dele decorrentes, bem como o final julgamento do mérito e os recursos afins.

[6Vale ressaltar a inconsistência de alguns números do STF, já que no ano de 2003 é registrado um número de protocolos menos que o de processos distribuídos.

[7]  Ainda em 1964, o STF enfrentava uma carga anual de 8.964 processos protocolados.

[8]  TAVARES, André Ramos.Reforma do judiciário no Brasil pós-88: (des)estruturando a justiça: comentários completos à EC n. 45/04. São Paulo: Saraiva, 2005.

[9Para analisarmos cada classe processual individualizada, utilizamos os dados dos processos distribuídos e não protocolados. Nesse ponto é importante fazermos uma ressalva metodológica acerca da inconsistência dos dados oficiais fornecidos pelo STF. Quando comparamos o resultado da soma de todos os processos protocolados, distribuídos e julgados, separados por classes processuais (1990-2014), com o mesmo período consolidado, há uma grande discrepância. Procuramos esclarecer o porquê dessa inconsistência por intermédio da Central do Cidadão e da Assessoria de Gestão Estratégica (AGE) do STF. Não obtivemos resposta da Central do Cidadão. Já a AGE explicou que o tribunal tem dificuldade na consolidação das bases de dados e estão trabalhando na uniformização dos dados disponibilizados. Utilizamos os dados dos processos distribuídos em razão de terem sido os dados que apresentaram a menor discrepância com relação aos números integralizados.

[10Os números de 2015 são projetados. STF – Informações disponíveis em:http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=estatistica&pagina=pesquisaClasse, acesso de 3-jul.2015.

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