Por Damares Medina [1]

Como órgão de cúpula de um dos três Poderes da República Federativa do Brasil, o Supremo Tribunal Federal (STF) é um órgão jurisdicional composto por 11 ministros, escolhidos dentre cidadãos com mais de 35 e menos de 65 anos de idade, de notável saber jurídico e reputação ilibada, indicados e nomeados pelo Presidente da República, após a aprovação por maioria absoluta do Senado Federal.

Nos dizeres do Min. Celso de Mello, “incumbe, ao Supremo Tribunal Federal, no desempenho de suas altas funções institucionais e como garantidor da intangibilidade da ordem constitucional, o grave compromisso – que lhe foi soberanamente delegado pela Assembleia Nacional Constituinte – de velar pela integridade dos direitos fundamentais, de repelir condutas governamentais abusivas, de conferir prevalência à essencial dignidade da pessoa humana, de fazer cumprir os pactos internacionais que protegem os grupos vulneráveis expostos a injustas perseguições e a práticas discriminatórias, de neutralizar qualquer ensaio de opressão estatal e de nulificar os excessos do Poder e os comportamentos desviantes de seus agentes e autoridades, que tanto deformam o significado democrático da própria Lei Fundamental da República” [2]

O tribunal possui uma complexa estrutura administrativa que envolve 12 secretarias, 28 coordenadorias e inúmeras seções. [3]

Os ministros do STF se organizam, também, em quatro comissões permanentes de trabalho interno (que não possuem competência decisória): Comissão de Regimento, Comissão de Jurisprudência, Comissão de Documentação e Comissão de Coordenação, sendo cada uma composta de três membros. [4]

A Comissão de Jurisprudência edita boletim com os acórdãos, principalmente das questões jurídicas que são decididas pelas Turmas e pelo Plenário. Para facilitar a pesquisa pública de processos, ela também publica a revista trimestral de jurisprudências do Tribunal. De acordo com o Regimento Interno do STF, a Comissão de Jurisprudência é responsável por se manifestar nos processos de edição, revisão e cancelamento de súmula do STF, especialmente as vinculantes. [5]

A Comissão de Documentação recolhe e armazena documentos que contam e preservam a história do Tribunal. Já a Comissão de Regimento opina sobre processos administrativos, propõe emendas ao texto e emite sugestões para outras comissões ou ministros.

A Comissão de Coordenação exerce função das mais relevantes, auxiliando os Presidentes do Tribunal, das Turmas e os demais ministros na prevenção de decisões discrepantes (uma forma de uniformizar os julgamentos e aumentar o rendimento das sessões) e facilitando a tarefa dos advogados. [6]

Os Gabinetes do Presidente e dos Ministros:

Cada um dos 10 ministros do STF possui um Gabinete e o Presidente possui o Gabinete do Presidente [7], tratados distintamente no RISTF. O Gabinete da Presidência é dirigido pelo Secretário-Geral da Presidência, bacharel em Direito, indicado e nomeado pelo Presidente, após aprovação pela maioria absoluta do STF. [8]

O Gabinete dos Ministros é composto por um Chefe de Gabinete, cinco Assessores, bacharéis em Direito, dois Assistentes Judiciários, servidores e funções comissionadas em quantitativo definido pela Corte[9]. Em alguns Gabinetes há, também, as figuras do juiz auxiliar do STF e do magistrado instrutor (especificamente para questões criminais), o que pode totalizar uma estrutura de 10 Assessores encarregados de auxiliar cada um dos ministros em sua atividade jurisdicional.[10]

De acordo com o Regimento Interno do STF, as atribuições dos Assessores são: classificar os votos proferidos pelo Ministro e velar pela conservação das cópias e índices necessários à consulta; verificar as pautas, de modo que o Ministro vogal, em casos de julgamento interrompido, ou de embargos, ação rescisória ou reclamação, possa consultar, na sessão, a cópia do voto que houver proferido anteriormente; cooperar na revisão da transcrição do áudio e cópias dos votos e acórdãos do Ministro, antes da juntada nos autos; selecionar, dentre os processos submetidos ao exame do Ministro, aqueles que versem questões de solução já compendiada na Súmula, para serem conferidos pelo Ministro; fazer pesquisa de doutrina e de jurisprudência; executar outros trabalhos compatíveis com suas atribuições, que forem determinados pelo Ministro, cujas instruções deverá observar.

Nessa última atribuição (executar outros trabalhos compatíveis com suas atribuições, que forem determinados pelo Ministro, cujas instruções deverá observar) deve estar grande parte do exercício da competência jurisdicional delegada pelos Ministros do STF aos seus Assessores.

Isso porque, segundo dados do STF, entre 2007 e 2013, 396.313 processos foram decididos monocraticamente, o que representa uma média de 5.661 processos decididos por mês, 283 por dia, ou, ainda, 28 processos por hora.

Esse dado significa que, em média, os ministros levaram menos de três minutos para decidir cada processo, mostrando que até mesmo o juiz hércules dworkiano [11]perde para os ministros do STF.

Estrutura decisória:

Na operacionalização de sua relevantíssima missão, os onze ministros que integram o STF organizam-se em três órgãos: o Presidente, as Turmas e o Plenário[12].

Entretanto, mais outras duas instâncias decisórias assumem um particular protagonismo: o Ministro Relator e o Plenário Virtual. Logo, o STF se estrutura em cinco instâncias decisórias, duas monocráticas (Presidência e o Ministro Relator) e três colegiadas (o Plenário Virtual, a Primeira e Segunda Turmas e o Plenário).

A primeira instância decisória é a Presidência do tribunal que, dentre outras atribuições regimentais [13], é responsável pela identificação de processos múltiplos ou que tratem de temas de repercussão geral que já foram sobrestados ou devolvidos[14]. Esses processos passam por um procedimento de autuação simplificada e são devolvidos antes mesmo da distribuição, por intermédio de decisão monocrática do Presidente do STF[15].

A segunda instância decisória é o Ministro Relator[16] que, após a distribuição aleatória do processo, pode monocraticamente negar seguimento ao recurso ou ação que considerar manifestamente inadmissível, improcedente ou contrário à jurisprudência dominante ou súmula do STF[17]. O relator pode também prover o recurso monocraticamente, em caso de manifesta pergência com súmula do STF[18]. O exercício jurisdicional de cada ministro se desenvolve, precipuamente, em seus gabinetes que, como vimos, é o órgão no qual se organiza toda sua estrutura decisória monocrática[19] e colegiada[20].

A decisão do relator é vencedora em mais de 96% dos processos julgados em sede incidental[21] e 99% em sede concentrada de controle de constitucionalidade[22].

Juntas, as duas instâncias singulares (a Presidência e cada um dos Ministros Relatores) decidem monocraticamente o correspondente a 80% dos recursos que acedem ao STF[23]. Esses dados sugerem que o tradicional diagnóstico de que o STF não tem controle de sua pauta e de que seria relativamente fácil acessar o tribunal merece ser revisto.

O Plenário Virtual é a terceira instância decisória.Trata-se de um órgão colegiado virtual, um meio eletrônico de julgamento que se insere no contexto maior de incorporação de novas tecnologias e metodologias no processo decisório do STF. Além de uma tendência crescente é um caminho sem volta. O Plenário Virtual é competente para o julgamento de três situações processuais (duas preliminares de admissibilidade com eficácia vinculante e uma meritória): questão constitucional, repercussão geral e reafirmação de jurisprudência[24]. Tanto a matéria constitucional como a reafirmação de jurisprudência são respostas às limitações do desenho institucional do julgamento da repercussão geral[25].

A quarta e a quinta instâncias decisórias são órgãos colegiados, respectivamente a Primeira e Segunda Turmas[26] (cada uma com 5 ministros) e o Plenário[27] (instância máxima do tribunal composta pelos 5 ministros de cada uma das turmas, mais o presidente do tribunal), cada um deles com sua respectiva secretaria judiciária.

A presidência das Turmas era cargo privativo do ministro mais antigo que a integrava. Contudo, desde 2008, instituiu-se um sistema de rodízio, no qual o mandato do presidente passou a ser de um ano[28]. Nesses colegiados são julgados processos que não demandam a declaração de inconstitucionalidade de leis (o que compete somente ao Plenário)[29].

As instâncias colegiadas exercem a função revisional das instâncias singulares, no sistema recursal interno do STF. As turmas possuem competência para reapreciar as decisões monocráticas proferidas pelos ministros que as integram, respectivamente. Por fim, o Plenário possui competência para julgar recurso contra a decisão colegiada de cada uma das turmas (em algumas hipóteses de dissenso jurisprudencial entre as turmas) ou monocrática do Presidente do STF.

As instâncias decisórias colegiadas possuem uma hierarquia superior às instâncias decisórias singulares, advindo daí a sua função revisional. O princípio da colegialidade é a ideia nuclear a inspirar essa hierarquização, assentada na dimensão democrática deliberativa das decisões colegiadas, especialmente as das cortes constitucionais[30].

As espécies de decisão do tribunal:

Adotamos dois critérios fundamentais para a sistematização das decisões do STF: por instância decisória (singular ou colegiada) ou por conteúdo decisório (preliminar ou meritório).

Esses dois critérios de agrupamento estão intrinsecamente ligados. As instâncias decisórias singulares são vocacionadas para o conteúdo decisório preliminar que, por analisar aspectos formais, é menos complexo e antecedente ao julgamento meritório. Já as instâncias decisórias colegiadas foram concebidas para a reapreciação das decisões singulares (função revisional interna), bem como para o julgamento de conteúdo decisório meritório.

De acordo com a instância decisória, as decisões do STF pidem-se em singulares (decisões monocráticas) e colegiadas (acórdãos).

Entretanto, conforme veremos mais adiante, essa ‘vocação’ comporta inúmeras exceções.

As decisões monocráticas são proferidas pelo Presidente do STF ou pelo Ministro Relator, podendo ser desafiadas pelo recurso de agravo regimental[31], que será julgado pelo Plenário ou pelas Turmas do STF, conforme o caso.

Os acórdãos (decisões colegiadas) das Turmas, do Plenário Virtual[32] e do Plenário podem ser desafiados pelos embargos de declaração[33]. O acórdão de uma das turmas, proferido em recurso extraordinário, inclusive com agravo, que pergir do acórdão de outra Turma ou do Plenário, também pode ser contestado pelos embargos de pergência[34]. Ainda, nos acórdãos do Plenário que tiverem pelo menos quatro votos vencidos, em matéria penal ou rescisória, são admitidos embargos infringentes[35].

No tocante ao seu conteúdo decisório, as decisões proferidas pelo STF giram em torno de dois exames fundamentais: juízos de admissibilidade (preliminares) e mérito.

Na processualística tradicional, o exame preliminar é feito pelas instâncias singulares e o julgamento meritório pelas colegiadas. Primeiro em razão de PRECEDENCIA dos requisitos de admissibilidade sobre o mérito. Logo, ao pautar o processo para julgamento de mérito na instância colegiada, espera-se que o ministro relator (instância singular) já tenha procedido ao competente juízo de admissibilidade. Segundo, em razão da MENOR COMPLEXIDADE e extensão do juízo de admissibilidade, quando comparado ao julgamento de mérito.

A menor complexidade do exame admissional do recurso ou ação correlaciona-se aos requisitos formais de admissibilidade, ainda que, em determinadas hipóteses, esses requisitos se afeiçoem ao escrutínio material da controvérsia constitucional e sua adequação à via processual eleita. É que, algumas vezes, o manejo de um recurso ou ação constitucional é condicionado ao enfrentamento de uma matéria específica. Nesses casos, o juízo de admissibilidade passará pela aferição de requisitos formais (como tempestividade, representação, preparo) e materiais (a adequação da controvérsia constitucional enfrentada à via processual eleita pelo jurisdicionado).

A reclamação constitucional é um bom exemplo dessa problemática. Ela apenas pode ser ajuizada enquanto o processo no qual foi proferida a decisão reclamada não transitou em julgado, o que constitui um requisito formal de admissibilidade (tempestividade, pressuposto extrínseco). Ainda nesse exame admissional preliminar, a reclamação apenas é cabível para garantir a autoridade de decisão proferida pelo STF com eficácia vinculativa. Logo, deverá ser feita uma análise de adequação entre a matéria tratada na ação e na decisão indicada como paradigma, o que constitui um exame da materialidade do caso antes mesmo de se adentrar no mérito da ação e da procedência ou não do pedido.

Ainda que envolvam diferentes graus de complexidade em sua análise, o adjetivo e o substantivo devem ser compreendidos em uma perspectiva que associe e equipare o seu sentido e importância, complementando-se em um uno indissolúvel, condutor e orientador da jurisdição constitucional. Como adverte CARNELUTTI, ao falar da relação circular entre direito e processo: a justiça só é alcançada no processo[36].

Conforme prenunciado, há exceções à regra que correlaciona instância singular e juízo de admissibilidade, bem como instância colegiada e julgamento meritório, o que repercute diretamente no aparato recursal do jurisdicionado que tenta acessar o STF.

Uma marcante exceção é o requisito da repercussão geral. Além de não poder ser monocraticamente apreciada, a repercussão geral requer um quórum qualificado de 2/3 dos membros do STF para ser reputada inexistente. A eficácia vinculativa é um dos principais efeitos dessa ‘preliminar erga omnes’ que, dada a sua amplitude, acaba por justificar a apreciação colegiada especial. Ao mesmo tempo em que aprecia a repercussão geral, o Plenário Virtual pode, ainda, julgar o mérito do recurso, exclusivamente para reafirmar a jurisprudência pacífica do STF.

Outra exceção é largamente observada nos casos em que o juízo de admissibilidade e o julgamento de mérito são feitos simultaneamente em decisão monocrática, também nas hipóteses de jurisprudência pacificada ou sumulada do STF. Nesses casos, o Presidente ou o Ministro Relator examinam a admissibilidade do recurso ou da ação e o seu mérito monocraticamente.

De forma inversa, os órgãos colegiados também podem reapreciar o juízo monocrático de admissibilidade, mesmo quando ele é positivo, reabrindo discussões que as partes em litígio pensavam ultrapassadas. Na dinâmica processual do STF, inexiste uma dicotomia estanque e estática entre esses dois juízos (admissibilidade e mérito) que, muitas vezes, podem se confundir e sobrepor.

A observação empírica indica que o princípio processual da preclusão dificilmente se aplica em sede do contencioso constitucional que se desenvolve no STF, sobretudo em razão da tendência crescente à objetivação dos processos nos quais se dá o controle de constitucionalidade, tanto o incidental quanto o concentrado[37].

Uma das hipóteses mais marcantes de ausência de preclusão processual é a possibilidade de o Plenário rever a decisão do Plenário Virtual que reconhece a repercussão geral[38], mesmo em face da normativa que assenta a irrecorribilidade dessa decisão[39].

Em apertada síntese, podemos reunir os atos de conteúdo decisório do STF de acordo com a instância decisória (singular ou colegiada) e de acordo com o conteúdo decisório (preliminar ou meritório).

Referências bibliográficas

[1] Doutora em Direito, Professora de Direito Constitucional e Advogada.

[2]. Missão do STF, disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=sobreStfPlanejamentoEstrategico&pagina=missao , acesso de 25-jun.-2015.

[3]. STF – Informações disponíveis em: http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/sobreStfOrganograma/anexo/Organograma_Completo_AR_192014.pdf , acesso de 3-jul.-2015.

[4]. STF – A Comissão de Regimento é a única que possui um suplente. A composição de cada uma das quatro comissões está disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=sobreStfComposicaoComissao , acesso de 2-jul.-2015.

[5]. Resolução n. 388, de 5.12.2008, DJ de 31.10.2008.

[6]. STF – Capítulo VI do RISTF.

[7]. STF – art. 356 do RISTF.

[8]. STF – art. 355 do RISTF.

[9]. STF – art. 357 a 360 do RISTF.

[10]. HORBACH, Beatriz Bastide; FUCK, Luciano Felício. O Supremo por seus assessores. São Paulo: Almedina, 2014, p. 11,12. Informações disponíveis em: http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=sobreStfConhecaStfQuemEQuem , acesso de 23-jun.-2015.

[11]. DWORKIN, Ronald. Hard Cases. Harvard Law Review, v. 88, p. 1057-1109, 1975. DWORKIN, Ronald. O Império do Direito. São Paulo: Martins Fontes, 1999.

[12]. STF – Art. 3º e ss do RISTF.

[13]. STF – Atribuições do Presidente: art. 13 do RISTF.

[14]. A secretaria judiciária, órgão vinculado à Presidência, aplica de um software que identifica processos múltiplos relativos a matérias já submetidas à análise de repercussão geral, ou que tenham sido remetidos em desacordo com o § 1º do art. 543-B ou, ainda, que tratem de temas que os ministros já determinaram o sobrestamento ou devolução (STF – ARE 663637 AgR-QO, Rel. Min. Ayres Britto, DJe de 6.5.2013).

[15]. STF – Portaria n. 138/09.

[16]. STF – art. 21 e ss. do RISTF.

[17]. STF – § 1º do art. 21 do RISTF: Poderá o(a) Relator(a) negar seguimento a pedido ou recurso manifestamente inadmissível, improcedente ou contrário à jurisprudência dominante ou a Súmula do Tribunal, deles não conhecer em caso de incompetência manifesta, encaminhando os autos ao órgão que repute competente, bem como cassar ou reformar, liminarmente, acórdão contrário à orientação firmada nos termos do art. 543-B do Código de Processo Civil. Entre 2007 e 2013, o STF ‘baixou’ 99.055 recursos por decisão monocrática do relator.

[18]. STF – § 2º do art. 21 do RISTF.

[19]. Confecção de despachos ordinatórios e decisões singulares, como medidas liminares ou juízos monocráticos de admissibilidade, nos processos de sua relatoria.

[20]. Confecção dos votos dos ministros nas decisões colegiadas das turmas que integram, ou do plenário, tanto nos processos de sua relatoria ou da relatoria de seus pares.

[21]. MEDINA, Damares. Repercussão Geral no Supremo Tribunal Federal. São Paulo: Saraiva, no prelo.

[22]. OLIVEIRA, Fabiana Luci de. Supremo Relator: processo decisório e mudanças na composição do STF nos governos FHC e Lula. RBCS, v. 27, n. 80, p. 89-115, out-2012.

[23]. Dados da Assessoria de Gestão Estratégica e Relatórios de Atividades do STF, entre o período de 2007 e 2013.

[24]. STF – O acompanhamento do plenário virtual pode ser feito por intermédio do link: http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudenciaRepercussao/listarRepercussaoGeral.asp , em acesso de 25-jun.-2015.

[25]. MEDINA, Damares. Repercussão Geral no Supremo Tribunal Federal. São Paulo: Saraiva, no prelo.

[26]. STF – Competência das Turmas: art. 9º e ss. do RISTF.

[27]. STF – Competência do Plenário: art. 5º e ss. do RISTF.

[28]. STF – Emenda Regimental nº 25, de 26.6.2008.

[29]. STF – Informação disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=111067&caixaBusca=N , acesso de 2-jul.-2015.

[30]. A dimensão deliberativa do processo decisório do STF é um dos principais aspectos nos quais se assenta a legitimidade do judicial review. Entretanto, dado o foco restrito da presente análise e a amplitude e profundidade do tema do processo deliberativo nas decisões colegiadas, não nos dedicaremos a esta última.

[31]. STF – art. 317 do RISTF. As decisões dos presidentes das Turmas também podem ser desafiadas por agravo regimental.

[32]. STF – ARE 694294, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 17.10.2014

[33]. STF – art. 337 a 339 do RISTF.

[34]. STF – art. 330 e ss. do RISTF.

[35]. STF – art. 333 e ss. do RISTF.

[36]. CARNELUTTI, Francesco. Teoria Geral do Direito. São Paulo: Livraria e Editora Jurídica Senador, 1972.

[37]. A jurisprudência do tribunal tem desenvolvido alguns poucos limites para essa dinâmica revisional, sendo que um dos mais emblemáticos é a impossibilidade de correção de eventual erro de julgamento em embargos de declaração (RE 194.662, Rel. Min. Marco Aurélio, ata de julgamento pulgada no DJe de 22.5.2015).

[38]. No tema 35 a repercussão geral foi reconhecida pelo plenário virtual (RE 567454, Rel. Min. Ayres Britto, DJe de 27.3.2008) e negada no plenário presencial (RE 567454, Rel. Min. Ayres Britto, DJe de 27.8.2009). Ainda nesse sentido: STF – RE 607.607, Rel. Min. Marco Aurélio, Rel. p/acórdão Min. Luiz Fux, DJe 3.5.2013; ARE n. 648.629, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 8.4.2014.

[39]. Lei nº 11.418/06, que acrescentou os art. 543-A e 543-B no Código de Processo Civil (CPC). A jurisprudência do tribunal já admitiu inclusive embargos de declaração em face de decisão do Plenário virtual (ED ARE 694.294, Rel. Min. Luiz Fux, Plenário, DJ de 17.10.2014).

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